Bhoutan et Népal : les royaumes himalayens à l'épreuve de la démocratie - Un enjeu régional entre l'Inde et la Chine

Bhoutan et Népal : les royaumes himalayens à l'épreuve de la démocratie - Un enjeu régional entre l'Inde et la Chine

A l'heure où la Chine et l'Inde se sont engagées dans un « partenariat stratégique », la stabilité des états himalayens, confrontés à une mutation sociale et politique sans précédent, constitue un sujet de préoccupation. Derniers royaumes de la région, le Bhoutan et le Népal sont les seuls survivants étatiques d'un ordre régional ancien qui a vu au cours du 20ème siècle l'intégration du Tibet à la République Populaire de Chine et celle du Sikkim à l'Union indienne. Restées à l'écart de la colonisation, ouvertes tardivement à la modernité, ces deux monarchies, comparables mais néanmoins différentes – l'une est hindoue et l'autre de tradition bouddhiste- sont engagées dans un processus irréversible qui met en jeu l'identité même des sociétés qui les ont vu naître.

Royaume à la dérive en proie pendant dix ans à une insurrection qui l'a précipité dans une crise institutionnelle, le Népal, jadis si paisible, est devenu le pays le plus fragile du sous-continent indien. Plus serein, mais parvenu à un tournant de son histoire, le Bhoutan cherche dans les voies d'un réformisme maîtrisé, une solution aux défis qui lui sont posés. Dans un contexte dominé par le sous-développement, un besoin croissant de démocratie, l'interférence entre différentes guérillas régionales et l'irruption de la mondialisation dans des sociétés marquées par la tradition, ces deux pays font face à des enjeux parallèles.

Le roi du Népal, qui avait suspendu le jeu démocratique en 2002-2005 en s'emparant des pleins pouvoirs, a été contraint, sous la pression de la rue, de rétablir dans ses prérogatives un parlement qui doit préparer l'élection d'une assemblée constituante qui pourrait décider l'abolition de la monarchie dont les anciens rebelles maoïstes, récemment entrés au gouvernement, souhaitent se débarrasser. Celui du Bhoutan a présenté en 2005 un projet de constitution destinée à transformer le régime en monarchie constitutionnelle. Sans attendre les changements institutionnels qui interviendront en 2008, il a abdiqué le 14 décembre dernier, au profit de son héritier, Jigme Khesar Namgyal Wangchuck, ouvrant une période aussi prometteuse qu'incertaine pour une population dont la grande majorité est dépourvue de culture politique.

La simultanéïté de ces évènements donne un éclairage nouveau sur une région qui constitue, du Cachemire au Nord-Est de l'Inde en passant par le Tibet, un arc de crises avérées ou potentielles, au sein duquel les deux royaumes ne constituent plus désormais des îlots de stabilité.


La monarchie en question



Alors qu'elle est la plus ancienne des deux, la monarchie népalaise est aussi la plus menacée. A l'origine de l'unification du pays -1768- elle a permis l'introduction éphémère –1951/1960- du jeu démocratique et l'enracinement durable des partis politiques. Marginalisée pendant l'oligarchie des Ranas -1846/1951- elle a dû céder en 1990 à une première pression de la rue après une période d'absolutisme déguisée sous les apparences d'un système de « démocratie de base », le panchayat, étroitement associé à la revitalisation du modèle hindou. Bien qu'ayant fait des concessions, le roi était restée la figure clé du pays dont il incarnait à la fois la continuité historique, la fierté nationale et l'identité religieuse. Plusieurs évènements ont précipité son déclin. Mettant dos à dos la monarchie et les partis politiques minés par la corruption et le factionnalisme, la rébellion maoïste a instillé dans les esprits l'idée selon laquelle le régime était le premier responsable de la pauvreté, des inégalités socio-économiques, et de la négation de la diversité ethnique, linguistique et religieuse du pays. L'assassinat du roi Birendra et de sept membres de sa famille le 1er juin 2001 par le prince héritier, qui se suicida ensuite, a porté un double coup à la monarchie. Désacralisant une dynastie qui pour être d'essence divine n'en a pas moins été décimée par un tragique fait divers, il a porté sur le trône un nouveau souverain, Gyanendra Bir Bikram Shah Dev, frère cadet du précédent, dont les tentations autoritaires ont renforcé l'impopularité. Aujourd'hui retranché dans son palais, privé de ses prérogatives, y compris cérémonielles, le roi semble en sursis dans l'attente du verdict des urnes. Le report des élections initialement prévues pour juin et destinées à former une assemblée constituante, va prolonger la période transitoire, ouverte le 1er avril avec la formation d'un gouvernement intérimaire auquel participent les anciens rebelles. Il n'est pas exclu que les dissensions entre les partis traditionnels et ces nouveaux venus perturbent une nouvelle fois le calendrier institutionnel. Bien qu'étant le seul pivot susceptible d'incarner la continuité de l'Etat, la monarchie ne semble pas, à ce stade, en situation de reprendre la main même si le processus de transition marque actuellement le pas.

Il en va tout autrement de la monarchie bhoutanaise qui est parvenue jusqu'à présent à entretenir sa légitimité en anticipant les changements socio-économiques avant qu'ils ne se transforment en revendications populaires. Créée en 1907, seul moteur de la réforme depuis l'ouverture du royaume au début des années 1960, elle occupe tout l'espace politique dans un système où la protection de la culture, ancrée dans les valeurs bouddhistes, tient lieu d'idéologie. Monarque laïque qui fait l'objet d'une vénération quasi religieuse, le quatrième druk gyalpo – « le roi dragon »- s'est engagé dans une démarche singulière qui n'est pas sans risques pour le régime. En renonçant simultanément à l'absolutisme pour le pays et au trône pour lui même, il a clairement marqué sa volonté de faire entrer le royaume dans une nouvelle ère. Bien que plus paisible que son voisin, le Bhoutan est toutefois confronté à plusieurs défis qui ne tarderont pas à interpeller le nouveau régime. La situation des dizaines de milliers de réfugiés –potentiellement le 6ème de la population bhoutanaise- installés dans des camps au Népal après avoir quitté le Bhoutan souvent sous la pression, n'est toujours pas réglée même si certains pays, dont les Etats-Unis, ont récemment proposé d'en accueillir certains sur leur territoire. Bien que stabilisée, la pression résultant de la présence aux frontières méridionales du Bhoutan de guérillas indiennes ayant utilisé son territoire jusqu'en 2003 comme base arrière, est susceptible d'être réactivée d'autant que l'attractivité du royaume reste importante notamment en termes démographiques. Enfin et même si la société bhoutanaise est moins fractionnée que sa voisine népalaise, elle est aujourd'hui confrontée à des phénomènes de nature à exacerber les revendications et les tensions sociales et plus largement à accroître la conscience politique de la population : exode rural ; élévation du niveau moyen d'instruction et du niveau de vie ; essor rapide du consumérisme; développement des médias ; saturation du secteur public incapable de recruter les nouveaux diplômés qu'un secteur privé encore réduit ne peut absorber; et progression certes réduite de la criminalité, de la prostitution et de la consommation de drogue.


Le défi de la représentativité



Engagés dans une démarche comparable, les deux pays sont confrontés à des problématiques différentes. Mosaïque sociale et culturelle, où le factionnalisme de la classe politique n'est pas sans rappeler le système des castes, le Népal est à la recherche d'un improbable consensus. Le Bhoutan, au contraire, qui fonctionne déjà dans le cadre d'une culture du consensus, héritée de la tradition bouddhiste, doit inventer le pluralisme politique sans bouleverser son équilibre social.

Initialement prévue pour le mois de juin, désormais repoussée, l'élection d'une assemblée constituante conditionnera l'avenir politique du Népal. Le sort de la monarchie qui pourrait être remplacée par une république ne constitue pas le seul enjeu. Le Népal doit également se doter d'institutions locales démocratiques et autonomes. La clarification du rôle et du fonctionnement de l'armée, la transformation de la composition sociale du parlement et de l'administration font également partie des réformes nécessaires à la création d'un pôle de stabilité politique qui ne constituera pourtant que le point de départ des profondes réformes structurelles dont l'économie nationale a besoin. Mouvements de cadres ou factions réunies autour de notables en quête de reconnaissance, les partis politiques, malgré l'ancienneté de certains d'entre eux, manquent en général de représentativité et disposent de bases populaires étroites. Alors que la société népalaise est d'une extrême diversité tant sur les plans ethnique que linguistique et religieux, les institutions et la classe politique en général n'en renvoient qu'une image déformée à la façon d'un miroir brisé, situation que les affrontements politiciens, dont le pays s'est fait une spécialité, n'a fait qu'aggraver. Doté d'un système de stratification sociale particulièrement sophistiqué dans lequel les inégalités sont ouvertement assumées, le Népal présente à bien des égards les caractéristiques d'une société bloquée où les intérêts convergents de l'aristocratie, de l'armée, de l'administration, dominée par les brahmanes, et des partis politiques ont freiné la réforme. Autoproclamés défenseurs des groupes minoritaires, les maoïstes ont inscrit leur action dans le cadre du processus inachevé de construction de la nation népalaise. Entrés au gouvernement, ils doivent désormais à la fois renoncer aux dérives mafieuses auxquelles avait succombé la guérilla et éviter de tomber dans les jeux politiciens. Mais ils sont loin de disposer à eux seuls de la légitimité et du savoir-faire qui leur permettraient de réformer le pays qui risque fort de continuer à vivre au bord du précipice comme il le fait depuis plusieurs années.

Le Bhoutan dispose quant à lui d'un calendrier constitutionnel particulièrement chargé. Des élections blanches viennent d'être organisées -21 avril et 28 mai- pour apprendre à une population, qui ignore jusqu'aux principes même de la démocratie participative, comment et pourquoi voter. Les partis politiques ont jusqu'en juillet pour s'enregistrer. Conformément à la nouvelle constitution une chambre haute représentant les 20 régions sera élue en octobre. Quatre vingt dix jours avant les élections de l'assemblée nationale –chambre basse- qui devraient avoir lieu dans le courant du premier semestre 2008, le cabinet sera dissout et remplacé par un gouvernement transitoire dirigé par le président de la cour suprême. Une fois élu, le nouveau parlement adoptera formellement la constitution et le leader du parti majoritaire deviendra premier ministre, inaugurant un nouveau régime qui devra organiser, dès ses premiers mois, quatre séries d'élections au niveau local pour former les exécutifs et les assemblées des districts et des villages.

Le monarque conservera des attributions importantes: commandement des forces armées; pouvoir de nomination; initiative législative; pouvoir d'évocation générale concernant toute question n'étant pas régie de manière spécifique par la loi ou la constitution. Plusieurs incertitudes demeurent néanmoins. Le nouveau système est censé fonctionner sur la base d'un régime bipartisan de type britannique, le parti d'opposition étant invité à jouer un « rôle constructif ». Dans la mesure où il n'existe actuellement aucun parti politique, où il sera interdit aux partis autorisés d'avoir une assise régionale, ethnique, ou religieuse, et où la culture d'opposition est inexistante au Bhoutan, on peut s'interroger sur les critères qui amèneront le parti d'opposition à se former et à jouer un rôle dans les futures institutions. Les personnes installées dans les camps de réfugiés au Népal par exemple n'auront pas la possibilité de s'organiser pour participer en tant que tels au nouveau jeu institutionnel, ce que n'ont pas manqué de relever les partis politiques formés en exil. La réticence au changement –souhaitée par le roi- affichée par la population et la bureaucratie montre que la vie politique du Bhoutan reste à inventer.

En s'efforçant de concilier consensus et démocratie, la monarchie fait le pari de canaliser les mutations internes de la société, sans autoriser pour autant l'expression d'une pluralité susceptible de remettre en cause les équilibres actuels. Tout en reconnaissant la liberté religieuse, la constitution proscrira le prosélytisme et soulignera le rôle dévolu au bouddhisme, héritage spirituel et culturel du royaume dont l'Etat restera le garant. La diversité culturelle, bien qu'elle ne constitue pas une problématique aussi aiguë qu'au Népal ne sera pas reconnue par la constitution qui consacrera le monopole de la culture drukpa. Dans l'hypothèse où les tensions se développeraient dans le royaume en liaison avec les mutations sociales précédemment évoquées et sous la pression de facteurs exogènes, on ne peut exclure une surenchère visant à dépasser l'organisation partisane imaginée par la monarchie qui propose l'introduction d'un jeu démocratique aussi novateur que porteur d'incertitudes. Bien que correspondant à l'état actuel du développement socio-politique du Bhoutan, cette démarche pourrait n'avoir qu'une application transitoire. En l'absence de lignes de partage claires entre les futurs partis constitutionnels, il y a fort à parier que les questions de personnes occuperont une place prépondérante, au moins dans les premières années de la future démocratie bhoutanaise qui constitueront un test capital pour la suite.


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Longtemps restés interdits, isolés du reste du monde, les deux royaumes ne sont plus sanctuarisés. Les évolutions qui les traversent sont désormais inséparables de leur contexte régional. L'instabilité du Népal constitue une menace pour l'équilibre du sous-continent indien alors que les pressions qui s'exercent sur les frontières méridionales du Bhoutan sont indissociables des évolutions qui parcourent le Nord-Est de l'Inde.
Entrés au gouvernement népalais, les anciens guérilleros maoïstes qui avaient tissé des liens avec la plupart des mouvements insurrectionnels de l'Inde dont le gouvernement constituait la principale cible en matière de politique étrangère, doivent désormais composer avec New Delhi qui reste le premier partenaire économique et diplomatique de Katmandou. L'évolution népalaise n'est pas sans inquiéter le Bhoutan qui redoute l'importation sur son territoire de la « révolution » qui est en train de bouleverser l'organisation de son voisin. Enjeu régional largement ignoré, la question des réfugiés du Népal pourrait devenir un sujet de tension majeur entre les deux pays si le nouveau pouvoir népalais souhaite l'instrumentaliser.
Particulièrement vigilante face à la situation du Népal et du Bhoutan situés dans son périmètre d'influence immédiat, au contact direct de la Chine dont elle a régulièrement suspecté les vélléités d'encerclement dans la région, l'Inde tout en s'abstenant d'intervenir directement dans les mutations en cours chez ses voisins himalayens, en est le premier observateur engagé. Toute déstabilisation de l'un des deux pays serait susceptible d'avoir des conséquences non seulement sur l'équilibre géopolitique régional mais aussi sur la stabilité du nord de l'Inde, notamment de ses états du nord-est parcourus par des mouvements sécessionistes. La Chine pour sa part, qui aspire à la stabilité de ses frontières himalayennes pour faire du Tibet sa nouvelle tête de pont économique vers l'Asie du Sud, ne peut qu'être inquiète des incertitudes qui plannent sur la région, notamment au Népal. Plus que jamais états tampons, les royaumes himalayens sont donc devenus à leur corps défendant les principaux laboratoires de la stabilité régionale entre la Chine et l'Inde.