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La politique de gestion de crise japonaise face à l'épidémie de Covid-19 : un équilibre délicat entre liberté et sécurité

La politique de gestion de crise japonaise face à l'épidémie de Covid-19 : un équilibre délicat entre liberté et sécurité

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Mots clés : gestion de crise, Covid-19, Japon, politique, responsabilité civique

Photo 1 : L’entrée d’un temple dans l’arrondissement de Kita (Tokyo), où un masque est appliqué sur une statue de bonze avec écrit au feutre rouge « stay home » symbolisant la coopération collective pendant l’état d’urgence pour relayer les demandes du gouvernement à l’égard des citoyens, avril 2020 par © Adrienne Sala

Malgré une exposition forte et précoce au virus SARS-Cov-2 et une double vulnérabilité structurelle (concentration élevée et vieillissement important de la population), le Japon est un des rares pays développés où, à l’issue de la première vague de contamination, le taux de mortalité était faible (le taux de mortalité des personnes hospitalisées est également très faible (7,5%)). Le 25 mai, lorsque l’état d’urgence est levé, on recense au total 846 morts et 16 706 cas cumulés. Rapporté à une population de 126 millions, avec 13 cas pour 100 000 hab. le Japon fait partie des bons élèves avec ses voisins asiatiques. En outre, l’archipel n’a eu recours ni à des mesures coercitives, ni au fichage intrusif de sa population. Depuis juillet, malgré une nette hausse des nouveaux cas, liée aussi à la plus grande capacité de test (Fig. 1), le taux de mortalité reste faible.

Pourtant les analyses de la gestion de crise japonaise ne convergent pas toutes dans le même sens. Certains politistes sont plus critiques à l’égard de la lente réactivité du gouvernement central, de la lourdeur bureaucratique et du manque de transparence du processus décisionnel. La réactivité des gouverneurs locaux pendant la première vague semble néanmoins faire consensus. La complexité de l’analyse révèle en effet la diversité des enjeux plurisectoriels et multi-niveaux : enjeux sanitaires, économiques, sociaux, et politiques enchevêtrés au niveau local, national et global. Dans cet article, nous proposons de mettre en perspective les trois piliers sur lesquels s’appuie cette gestion de crise sanitaire : le système de santé, les enquêtes épidémiologiques et la responsabilité civique, dont l’articulation donne un aperçu de la politique de lutte contre la diffusion du virus axée sur la prévention. Cette mise en perspective permet de ne pas isoler la gestion de la crise actuelle en l’ancrant dans la continuité des crises précédentes. L’efficacité de la coordination entre les acteurs politiques, économiques et les citoyens est néanmoins mise à l’épreuve de la longue durée de l’épidémie et de ses conséquences socioéconomiques.

Figure 1 : Évolution des cas positifs de Covid-19 et des PCR tests du 24 janvier au 21 août 2020.
Source : Ministère de la Santé, du Travail et des Affaires sociales 
https://www.mhlw.go.jp/stf/covid-19/open-data.html (dernière consultation le 25 août 2020).

1. Le système de santé – premier pilier de la gestion de crise sanitaire

Selon les rapports de l’OMS, le système de santé japonais se classe parmi les meilleurs du monde. En 2018, les dépenses de santé représentaient 10,9 % du PNB et l’espérance de vie est l’une des plus longues du monde. Le système de santé japonais fait néanmoins face à des enjeux majeurs tels que le vieillissement de la population, l’augmentation des maladies chroniques, la hausse des dépenses de santé, et le manque de personnels soignants et de médecins (2,35 pour 1000 hab.). Le nombre de lits, avec 13,2 lits pour 1000 habitants en 2015 est nettement supérieur à la moyenne de l’OCDE, toutefois seulement 0,2 % (1 841 lits) étaient réservés aux maladies infectieuses (OMS 2019). Par conséquent, dès la mi-mars, la capacité d’accueil des hôpitaux fut progressivement augmentée pour faire face à la hausse des cas confirmés (42 071 lits au 21 août). Cette augmentation a maintenu le taux global d’occupation des hôpitaux relativement bas depuis la deuxième vague (27,4 % le 21 août).

Dans le contexte d’épidémie de choléra, la Loi de contrôle des maladies infectieuses de 1897, révisée en 1999, prévoyait initialement 10 000 lits, or avec seulement 1 500 lits utilisés en moyenne, une révision de l’ancien système s’imposait. La réforme répondait aussi à la demande de la société civile pour le respect des droits humains et de la dignité des patients à la suite de différents scandales comme celui du sang contaminé (Foote 2000), pour une protection des données personnelles, et pour limiter le pouvoir de l’autorité administrative centrale au profit de celui des gouvernements locaux (Nomura, Takahashi & Takeda 2003).

La capacité du système de santé à gérer les risques liés à l’épidémie de Covid-19 repose surtout sur la résilience du personnel soignant et des médecins qui sont en sous-effectif et dont seule une minorité est formée aux maladies infectieuses. La crainte d’un nouvel engorgement du système hospitalier contraste avec la faible réactivité du gouvernement malgré l’identification de nouveaux clusters dès le mois de juin. En outre, la confusion liée au lancement de la campagne « Go to travel » du 22 juillet au 31 août pour promouvoir le tourisme intérieur, malgré la seconde vague, a suscité des critiques virulentes au sein du corps médical reflétant des divergences dans la coordination des acteurs et des organisations. Le système de santé est donc soutenu par deux autres piliers pour prévenir et contenir la propagation du virus.

Figure 2 : Les trois piliers de la gestion de crise sanitaire liée à la propagation du virus SARS-Cov-2

2. Les investigations épidémiologiques – deuxième pilier

La première phase de la politique de lutte contre le virus consistait à identifier les clusters en recourant aux enquêtes épidémiologiques conformément aux procédures du système de surveillance régies par la loi de 1999. La décision de ne pas procéder à des tests de dépistage systématiques s’explique par des contraintes techniques (manque de tests et de personnel qualifié, absence de traitement réduisant l’utilité du dépistage), et les contraintes structurelles du système de santé. Cependant, les risques associés à ces contraintes ont pu être réduits par l’activation efficace du système de surveillance des maladies infectieuses. En application du dispositif prévu par la loi, tous les médecins doivent informer les centres de santé (hokenjo) lorsqu’un cas de maladie infectieuse est détecté. Les centres de santé déploient ensuite les procédures de traçage des personnes contact. Plus de 500 centres de santé sont présents sur l’ensemble du territoire représentant un des organes majeurs de la gestion de crise sanitaire. Ils sont en étroite coordination avec le gouvernement local, chargé de diffuser ces informations auprès du ministère de la Santé, du Travail et des Affaires sociales, de l’Institut National des Maladies Infectieuses et du gouvernement central organisé en cellule de crise.

Plutôt qu’identifier et mettre en quarantaine les personnes contaminées, les enquêtes épidémiologiques ont, avant tout, pour objectif de déterminer les facteurs de diffusion du virus afin d’appliquer rapidement des mesures ciblées (Omi 2020). Les résultats de ces enquêtes, dont plusieurs ont été conduites sur le navire de croisière Diamond Princess, ont permis de comprendre, dès le début du mois de mars, les conditions de propagation du virus, synthétisées par le terme « san mitsu » (三密), désignant les lieux fermés (密閉), les lieux bondés (密集) et les lieux à forte proximité entre les individus (密接) (Oshitani et al. 2020).

À partir du mois de mars, face à l’ampleur de l’épidémie et à une charge croissante supportée par les centres de santé et les hôpitaux, le gouvernement a réagi en axant aussi sa politique vers la détection précoce en augmentant progressivement les capacités de test de dépistage et le nombre d’employés au sein des centres de santé. Le 7 avril, le gouvernement a déclaré l’état d’urgence sanitaire jusqu’au 25 mai conformément à la Loi de mesures spéciales pour prévenir et lutter contre les nouvelles épidémies de grippe, amendée le 13 mars 2020 pour y ajouter la Covid-19. Cette période est perçue en dehors du Japon comme un « confinement volontaire » par opposition au confinement imposé dans plusieurs pays. En effet, si la loi ne prévoit pas de mesures coercitives (sanctions, délation, etc.), c’est surtout la politique de prévention depuis début janvier qui explique la mise en place d’un état d’urgence moins restrictif des libertés individuelles. L’efficacité de cette politique dépend aussi de l’activation à un niveau avancé de la responsabilité civique.

Photo 2 : Lot de deux masques en coton envoyé par le gouvernement Abe à tous les ménages, accompagné d’une note informative sur les 三密 (san mitsu) expliquant les lieux à éviter, reçu pendant la deuxième semaine de l’état d’urgence, le 26 avril 2020 par © Adrienne Sala


3. La responsabilité civique – troisième pilier

Les restrictions demandées par le gouvernement central et les gouverneurs locaux en fonction de la situation sanitaire locale, sont relayées par une communication régulière diffusée par les médias et les réseaux sociaux, encourageant une gestion individuelle et collective du risque. Ces « restrictions volontaires » reposent sur la responsabilité individuelle et collective formant la responsabilité civique. Le port du masque généralisé est l’une des illustrations de cette responsabilité dont l’acceptation sociale est le résultat d’une série d’épisodes épidémiques et non d’une contrainte réglementaire.

Photo 3 : L’entrée d’une gare située sur la JR Yamanote line pendant l’heure de pointe, photo prise le 28 août 2020 par © Adrienne Sala

Depuis la grippe espagnole (1918-1919), alors que le port du masque chirurgical faisait l’objet de vives controverses en Europe et aux États-Unis, cette pratique s’est progressivement généralisée au Japon pendant la grippe italienne (1949-1950), la grippe Hongkongaise (1966-1968), le SARS en 2003 et la grippe porcine en 2009, transformant le port du masque en une norme sociale. Associé à un acte censé protéger l’individu et la collectivité, le port du masque fait l’objet depuis 2009 de campagnes d’information régulières diffusées par les médias et les entreprises. On retrouve ici une illustration de la coordination entre l’État et les acteurs économiques dans l’éducation citoyenne et la diffusion de normes de comportement : le port du masque est devenu un symbole de respect et de responsabilité chez les travailleurs au même titre que les règles d’hygiène (Burgess & Horii 2012).