Institutionnalisation, compartimentalisation et « privatisation » des conflits : les ressorts de la relation UE-Chine, première relation commerciale au monde

✍️ Camille BRUGIER

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Depuis l’établissement de leur relation diplomatique en 1975, la Chine et l’Union européenne ont développé la relation commerciale la plus importante en valeur au monde, devant la relation UE-Etats-Unis (587 milliards d’euros pour la première contre 556 milliards pour la seconde en 2020). Malgré les difficultés dans les chaînes d’approvisionnement rencontrées pendant la crise de la COVID-19, 2021 est une année record pour le commerce bilatéral entre les deux puissances puisqu’il a augmenté de plus de 100 milliards d’euros (à peu près la valeur du commerce bilatéral sino-russe) pour atteindre 695 milliards d’euros. Deux aspects spécifiques à la relation UE-Chine expliquent ce développement phénoménal : la compartimentalisation institutionnalisée des affaires commerciales d’une part et politiques d’autre part ; la préférence sino-européenne pour la gestion des conflits commerciaux dans le cadre privé de la relation bilatérale.

En effet, si les chiffres du commerce ne sont pour le moment pas impactés, la nature de la relation sino-européenne a pourtant pris un tournant plus hostile depuis 2019. Cette année-là a marqué le début d’un enchaînement de confrontations entre les deux entités. Du côté chinois, sanctions contre - entre autres - des parlementaires européens dont le Français Raphaël Glucksman, des chercheurs et le think tank allemand Mercator Institute for China Studies ; sanctions également contre les produits lituaniens suite à l’ouverture d’un bureau de représentation de Taïwan à Vilnius. Du côté européen, enterrement de l’Accord Global d’’Investissement (AGI), en négociation depuis 2012, par le Parlement européen ; sanctions contre quatre dirigeants chinois pour leur rôle dans la répression de la population ouïghoure ; la Chine est qualifiée de « rival systémique » par la Commission européenne ; création d’outils de défense commerciaux ciblés sur les actions de la Chine ; enfin,tout récemment deux plaintes de l’UE contre la Chine auprès de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) : la première au sujet des discriminations commerciales à l’égard de la Lituanie (31 janvier 2022), et la seconde au sujet de la protection du droit de propriété intellectuelle (22 février 2022).

Ces tensions, et les rapprochements transatlantiques qui se font parallèlement (US-EU Trade and Technology Council ; règlements bilatéraux de « vieux » conflits commerciaux comme celui opposant Airbus à Boeing), indiquent-elles que nous assistons à la fin d’une ère ? L’étude de la relation commerciale UE-Chine avant 2019 permet de mettre en lumière une dimension originale et relativement inexplorée de la politique étrangère chinoise, à savoir sa relation fonctionnelle - sans pour autant être dénuée de tensions - avec un acteur identifié comme « occidental » mais non-américain. Cet article s’attachera à identifier les moteurs de la relation commerciale UE-Chine, qui est encore aujourd’hui la plus importante au monde.

1) Une politique commerciale fortement institutionnalisée et isolée des questions politiques

Une des spécificités de la relation commerciale UE-Chine jusqu’au tournant de 2019 est son degré d’institutionnalisation et la compartimentalisation des sujets commerciaux et politiques. Cette relation repose sur trois piliers : le premier traite des affaires politiques, de défense et de droits de l’Homme ; le second concerne les affaires commerciales et sectorielles ; le troisième couvre les échanges entre peuples, à savoir les questions d’éducation, de culture, etc.

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Figure 1 : Architecture en piliers de la relation UE-Chine
Source : Service Européen pour l’Action Extérieure (SEAE), 2015

Les différents piliers sont constitués de dialogues bilatéraux thématiques, souvent animés par des technocrates, qui se rencontrent à intervalles réguliers selon un calendrier établi à l’avance. Les discussions y sont techniques– y compris pour le dialogue sur les droits de l’Homme. Cette réalité est singulière, notamment en comparaison de la relation commerciale sino-américaine, très peu institutionnalisée, où les sujets commerciaux s’intègrent à des discussions plus larges menées sporadiquement lors de rencontres de très haut niveau.

En pratique, l’institutionnalisation sino-européenne garantit la continuité des négociations commerciales en dépit des désaccords politiques, par exemple sur les questions relatives aux droits de l’Homme. Ce design institutionnel a été promu par l’UE à la fin de années 1990 après avoir fait le constat de l’inefficacité des mesures punitives pour faire avancer la cause des droits de l’Homme en Chine. En effet, l’embargo sur les armes imposé par les pays occidentaux suite à la répression sanglante de Tian’anmen (toujours en vigueur à ce jour) n’a pas poussé le gouvernement chinois à intégrer les droits de l’Homme dans son mode de gestion du pays. Ce changement de politique côté européen n’a pas signifié pour autant l’abandon d’un lobbying intense en faveur des droits de l’Homme auprès de Pékin, seulement la mise au rebut d’une politique de « shaming » sur la scène internationale. L’objectif fixé par l’UE était de « socialiser » les dirigeants et technocrates chinois aux questions de droits de l’Homme dans un cadre relationnel privé, institutionnalisé et favorisant des rencontres récurrentes.

Le Parlement européen, beaucoup plus attaché aux sanctions symboliques en matière de violations des droits de l’Homme que la Commission européenne, a récemment remis en cause cette approche de la relation « par piliers ». En réponse aux sanctions du Parlement européen contre quatre de ses dirigeants, la Chine a mené une contre-offensive à l’encontre d’un certain nombre de ressortissants et d’institutions européennes. Le Parlement européen, qui se préparait alors à se prononcer sur la ratification de l’Accord Global d’Investissement (AGI) signé avec la Chine en décembre 2020 par la Commission européenne, a poussé cette dernière - sans même avoir besoin d’un recours formel au vote - à suspendre cette ratification. Par cette action politique, il a également mis un terme à la compartimentalisation des questions commerciales et politiques dans la relation sino-européenne « par piliers », qui prévalait jusqu’alors dans les faits.

Outre le rôle de la relation institutionnelle « par piliers », l’expansion phénoménale des relations commerciales UE-Chine a aussi été favorisée par la gestion bilatérale de leurs conflits commerciaux. Jusqu’en 2019, si la Chine et l’UE ont utilisé de manière ponctuelle l’instance multilatérale de l’OMC pour signaler un désaccord important (pratique du « signalling »), ils ont résolu finalement leurs différends au sein de leurs dialogues bilatéraux institutionnalisés.

2) La pratique de la privatisation des conflits

En cas de conflit commercial important, les États ont deux possibilités qui ne sont pas mutuellement exclusives : 1) négocier une solution au niveau bilatéral, et/ou 2) porter plainte auprès de l’Organe de règlement des différends de l’OMC – à condition que les deux Etats en soient membres. A l’OMC, suite au dépôt d’une plainte, les parties mènent des « consultations » l’une avec l’autre pour trouver une solution à l’amiable. En cas d’échec au bout de 60 jours, un « panel » est constitué - sorte de tribunal qui décidera, après audition des deux membres, s’il y a effectivement des actions non-conformes aux règles internationales en matière de commerce. Un « gagnant » et « perdant » du contentieux sont alors désignés par ce panel.

Malgré des différends similaires avec la Chine sur les questions relatives à la surproduction d’acier, les barrières tarifaires ou phyto-sanitaires appliquées aux produits agricoles, le dumping de panneaux solaires, ou encore les barrières à l’export de terres rares – les Etats-Unis et l’Union européenne ont, jusque récemment, géré ces conflits de façon radicalement différente.

Alors que les contentieux entre Washington et Pékin sont plus nombreux (39 depuis 2001) et ont tendance à perdurer, les contentieux Chine-Union européenne (16 depuis 2001) sont plus rares et dépassent rarement la phase des « consultations ». Sur de nombreux sujets, l’UE et la Chine sont arrivés à trouver des solutions à l’amiable et avaient la possibilité de « rapatrier » les négociations au sein des nombreux dialogues et groupes de travail thématiques institutionnalisés présentés plus haut.

Cette « privatisation » des conflits commerciaux a été centrale dans la construction de la relation commerciale UE-Chine. Elle illustre la spécificité de cette relation. En effet, la privatisation était une demande très forte de la partie chinoise. Pour la Chine, « privatiser » permettait de maintenir une image de grande puissance, de préserver son prestige dans les instances internationales. En effet, les « perdants » et les « gagnants » des contentieux portés à l’OMC étant fortement médiatisés, perdre aurait conduit à l’affaiblissement du prestige de l’Etat chinois sur la scène internationale, mais surtout vis-à-vis de sa propre population. La politique étrangère chinoise étant conduite en grande partie à l’intention de cette dernière, la préférence pour une gestion bilatérale s’imposait. De son côté, l’Union européenne, pourtant très aguerrie et puissante au sein de l’OMC, a décidé d’accéder à cette demande pour assurer un règlement des conflits plus rapide et moins coûteux pour ses entreprises, mais aussi pour préserver sa réputation de « bon élève » du droit international en se prémunissant de possibles pertes face à la Chine.

La relation commerciale UE-Chine s’est donc essentiellement appuyée sur son institutionnalisation, la séparation des enjeux politiques et commerciaux et la privatisation de la gestion des conflits pour se développer et devenir la relation la plus importante au monde. Le tournant de 2019 montre une nouvelle dynamique à l’œuvre notamment avec la remise en cause de la compartimentalisation par l’action du Parlement européen. En effet, si l’institutionnalisation de la relation perdure (les groupes de travail et les dialogues continuent d’exister et de permettre aux négociateurs des deux parties de se rencontrer), les questions commerciales sont durablement mêlées aux affaires politiques. Néanmoins, malgré le durcissement des relations UE-Chine, il convient de s’interroger sur les objectifs du changement stratégique opéré par l’UE et de son intérêt à adopter une approche plus semblable à l’approche américaine – à savoir une approche plus agressive mêlant une politique de « shaming » et des plaintes à répétition à l’OMC – alors qu’à ce jour, les Etats-Unis n’ont pas obtenu plus de concessions sur le plan politique de la part de la Chine que l’UE.