Depuis Max Weber, l’étude des relations qu’entretiennent les hommes politiques avec les hauts fonctionnaires fait partie des thèmes cruciaux de la science politique. Au cœur de cette problématique, on retrouve, en effet, la tension entre la nécessité de disposer d’un gouvernement efficace et celle de respecter le principe de la démocratie représentative. D’un côté, les hommes politiques sont élus par les citoyens afin de mettre en œuvre les mesures promises lors de leur élection; de l’autre, les hauts fonctionnaires sont recrutés – souvent sur concours – parce qu’ils disposent de certaines connaissances techniques nécessaires à la réalisation des politiques publiques. Les responsables politiques mandatés par le Peuple ont généralement besoin d’avoir recours au savoir-faire de ces spécialistes que sont les agents de la haute administration, lesquels doivent s’exécuter en loyaux subordonnés, conformément à l’archétype wébérien de la bureaucratie moderne et au principe hiérarchique. Mais dans le cas où ces derniers tireraient avantage de leur savoir et de l’ignorance relative des élus afin de modifier selon leurs souhaits le contenu des politiques, on pourrait considérer alors que ce sont les hauts fonctionnaires qui gouvernent, au mépris du mandat électif confié aux hommes politiques par les citoyens.
La chaîne des mandats dans le régime parlementaire japonais
Plus encore que dans d’autres pays, les relations politico-administratives japonaises ont, après la Seconde Guerre mondiale, fait l’objet de très nombreuses études. Jusque dans les années 1970, ces dernières affirmaient généralement que les hauts fonctionnaires étaient en réalité les acteurs dominant la prise de décision (c’est la thèse de la domination bureaucratique, kanryō shihai-ron). La bureaucratie japonaise était puissante et de nombreux hommes politiques influents étaient en fait d’anciens hauts fonctionnaires. Mais à partir de la fin des années 1970, alors que les élus du Parti libéral démocrate (PLD) gagnaient en influence en demeurant au pouvoir depuis la création du parti en 1955, certains chercheurs, comme Muramatsu Michio, ont commencé à nuancer la thèse susmentionnée et à contester le caractère soi-disant non démocratique du système politique japonais. Ils affirmaient pour leur part que les parlementaires du PLD étaient les véritables décideurs, bien qu’en collaboration étroite avec les hauts fonctionnaires (c’est la thèse de la prédominance du parti, seitō yūi-ron). Si ces deux thèses semblent s’opposer, elles s’accordent en revanche sur le fait que le Premier ministre et son gouvernement étaient relativement faibles face aux hauts fonctionnaires et aux parlementaires de la majorité. Pour chaque domaine de politique publique, des alliances composées d’élus PLD, d’agents du ministère concerné et des groupes de pressions impliqués, parvenaient souvent à mettre en échec les tentatives du gouvernement de remettre en cause leurs intérêts acquis. Pour le secteur agricole par exemple, il s’agissait d’une coopération étroite entre les hauts fonctionnaires du ministère de l’Agriculture, des forêts et de la pêche, les parlementaires PLD spécialisés dans le domaine et essentiellement les coopératives agricoles japonaises (généralement appelées nōkyō).
Bâtiment de la Diète au premier plan avec les bureaux des parlementaires
de la Chambre basse et l’Office des brevets au second
© Arnaud Grivaud, september 2007
Schéma des relations entre le gouvernement, la majorité et les groupes de pression
C’est principalement à partir des années 1990 que s’implanta l’idée que le Japon devait disposer d’un gouvernement et d’un Premier ministre forts, après la crise économique et l’éclatement de nombreux scandales politico-administratifs (on peut citer notamment le scandale Recruit, celui des transfusions de sang contaminé par le VIH, celui du rachat par l’État de créances douteuses détenues par des organismes financiers spécialisés dans le prêt immobilier,…). L’exécutif devait se trouver en mesure d’imposer des décisions parfois douloureuses mais dans l’intérêt du plus grand nombre, et ce, malgré les résistances de certains hauts fonctionnaires et parlementaires de la majorité. S’en suivirent sur plus d’une quinzaine d’années, de multiples réformes institutionnelles visant à rendre possible l’avènement de gouvernements dotés d’un tel leadership: réforme électorale, des administrations centrales, augmentation du nombre d’assistants ministériels, restrictions à l’intervention des hauts fonctionnaires à la Diète, élargissement de la marge de manœuvre des ministres concernant la nomination des agents de la haute administration,…
Le gouvernement de Koizumi Jun.ichirō (2001-2006) donna le sentiment aux observateurs que les réformes avaient porté leurs fruits. Le Premier ministre avait remporté, en effet, de nombreuses victoires face à une partie des parlementaires PLD et à une partie de l’administration opposés à son projet néolibéral. La privatisation des groupes autoroutiers, mais surtout celle de la Poste, furent les points d’orgue de cette lutte essentiellement menée au sein de la majorité. En revanche, les trois gouvernements PLD qui lui succédèrent de 2006 à 2009, semblèrent renouer avec l’incapacité des exécutifs à s’imposer. Il ne fait nul doute que le contexte dans lequel Koizumi est arrivé au pouvoir et sa capacité à théâtraliser sa lutte contre les représentants de la «vieille politique» furent déterminants dans sa réussite; bien qu’indispensables, les réformes institutionnelles seules ne sauraient être la garantie pour tout gouvernement de pouvoir battre en brèche les oppositions issues de l’administration ou de son parti.
Pourtant, le Parti démocrate du Japon (PDJ) parvint au pouvoir en 2009 – créant ainsi la première véritable alternance depuis 1955 – en invoquant la nécessité de réformer à nouveau les institutions, dont la transformation n’avait été selon lui que superficielle; une fois de plus, la solution devait être institutionnelle. Des organes furent créés, d’autres supprimés, les contacts entre hauts fonctionnaires et parlementaires de la majorité furent proscrits,… Conformément aux promesses de campagne du PDJ, cela devait permettre une «reprise en main de la décision politique par les responsables politiques», lesquels devaient «cesser de dépendre des hauts fonctionnaires» (idées résumées respectivement par les concepts largement relayés par la presse japonaise de seiji shudō et de datsu kanryō izon). Cette défiance à l’égard de la haute administration était d’autant plus forte que de nombreux membres du PDJ estimaient que cette dernière, qui avait servi si longtemps son adversaire politique, chercherait nécessairement à saboter les mesures du nouveau gouvernement. Cette analyse manquait en fait de nuance et la mise à l’écart des hauts fonctionnaires résulta finalement en de multiples problèmes de communication et de coordination au sein du gouvernement. Ce constat fut renforcé à l’occasion de la mauvaise gestion de la crise suite au tremblement de terre du 11 mars 2011 et à l’accident nucléaire de Fukushima, ce qui amena d’ailleurs le gouvernement à assouplir sa position à l’égard de ses administrations.
Un candidat sans étiquette pour les élections municipales de la ville de Kōbe
reprenant la rhétorique antibureaucratique du PDJ un mois après sa victoire
© Arnaud Grivaud, October 2009
Si lors de l’arrivé du PDJ au pouvoir, beaucoup de hauts fonctionnaires étaient sceptiques vis-à-vis des promesses formulées, ils n’en conservaient pas moins une éthique professionnelle (et un devoir légal!) qui leur commandait de suivre les directives de leurs ministres. Certains étaient même enthousiastes à l’idée de servir un nouveau pouvoir qui romprait avec les pratiques du PLD qui ne manquaient pas de les exaspérer à l’instar des citoyens. Certes, des informations attestent que quelques cadres de la fonction publique avaient activement œuvré pour que le gouvernement échoue sur certaines questions (notamment au sujet du déplacement de la base militaire américaine hors de l’île d’Okinawa), mais c’est essentiellement l’absence de ligne politique claire au sein du PDJ qui fut responsable de la plupart des dysfonctionnements relevés. En définitive, de 2009 à 2012, les pouvoirs PDJ se montrèrent – à l’instar de bien d’autres avant eux – incapables d’assurer un fort leadership gouvernemental tout en conservant la cohésion au sein du parti.
Suite à la victoire du PLD mené par Shinzō Abe aux élections de 2012 et l’introduction de ses mesures économiques (les Abenomics), les relations entre les responsables politiques et les hauts fonctionnaires, qui s’étaient déjà apaisées avec le Premier ministre Noda (2011-2012), s’adoucir davantage. Pour autant, à défaut de le prôner haut et fort, Abe partage l’idée qu’un gouvernement doit tenir fermement son administration. Avec sa réforme de la fonction publique d’État adoptée en 2014, le Premier ministre et son équipe dispose d’une marge de manœuvre bien plus grande concernant la nomination des cadres supérieurs de la haute administration. La presse note – à raison – que dès 2013, Abe a fait preuve dans ce domaine d’un interventionnisme jamais vu auparavant et relève chaque année plusieurs promotions d’agents « proches du chef du gouvernement ». Mais malgré quelques mécontentements exprimés au sein de l’administration au sujet de certaines «nominations politiques», Abe a pris soin jusqu’ici de ne pas trop bousculer les coutumes de gestion des ressources humaines dans la haute fonction publique, quand bien même il en a légalement la possibilité. C’est sûrement cette posture relativement prudente qui lui a permis d’imposer à l’administration des changements, sans se la mettre à dos.
Est-ce à dire que la démocratie représentative japonaise se porte bien à nouveau? Pas mieux que les autres en réalité: le taux d’abstention pour les élections de 2012 était de 40,7% et celui des élections de 2014 de 47,4% – un record. L’opposition, décomposée puis recomposée sur des considérations rarement idéologiques, demeure incapable de séduire les citoyens, ou même de transformer en base électorale les mouvements de contestations populaires s’opposant au redémarrage des centrales nucléaires, à la signature du traité de libre-échange transpacifique ou encore à l’adoption des projets de lois de défense et de sécurité en 2015. C’est d’ailleurs parce qu’Abe est conscient de cet état de fait, qu’il a dissout la Chambre basse fin septembre 2017, en prenant une nouvelle fois l’opposition de court, alors que sa côte de popularité avait largement chuté à cause de scandales l’éclaboussant. Cette opposition s’est d’ailleurs à nouveau illustrée par son inconstance, puisque le Parti démocrate progressiste (Minshintō), qui résultait d’une fusion entre le PDJ et le Parti de la restauration, s’est séparé en deuxà moins d’un mois des élections. Une fraction plutôt à gauche a créé le Parti constitutionnel démocrate (Rikken minshutō) et une autre, plus conservatrice, a rejoint de fait, le Parti de l’espoir (Kibōno tō), fondé par la gouverneure de Tōkyō et l'ancienne figure importante du PLD : Koike Yuriko. Si le lecteur français est perdu, il peut se réconforter en se disant que l’électeur japonais ne l’est pas moins. Sauf grande surprise, c’est bien une nouvelle victoire du PLD qui se profile, ou plutôt, une nouvelle défaite de l’opposition. En définitive, on pourra rétorquer le fait que le gouvernement d’Abe soit puissant et semble pouvoir outrepasser les quelques résistances qu’on lui oppose, est en parfait accord avec les objectifs des réformes institutionnelles des années 1990. Mais au vu de la faiblesse de sa légitimité démocratique entachée par les taux d’abstention record évoqués plus haut, on peut se demander si c’est bien là une situation souhaitable.
Arnaud Grivaud
Post-doctorant à l’Inalco depuis 2017, sous la direction d’Eric Seizelet,
il a soutenu, le 17 octobre 2016 à l’Université Paris Diderot, une thèse intitulée La réorganisation du pouvoir politique au Japon : la haute fonction publique dans le système politique japonais des années 1990 à nos jours. Il est juriste et politologue de formation et a étudié le japonais à l’Université Paris Diderot, où par la suite, il a enseigné en tant qu’ATER de 2014 à 2017.
Ses recherches portent sur le système politique japonais, sur la haute administration et, plus récemment, sur l’évolution du rôle de l’État au cours des trois dernières décennies. Il a été élu lauréat du Prix Shibusawa-Claudel pour sa thèse (34e édition - 2017).
Bibliographie
Grivaud Arnaud, La réorganisation du pouvoir politique au Japon : la haute fonction publique dans le système politique japonais des années 1990 à nos jours, Thèse de doctorat en études japonaise, sous la direction d’Éric Seizelet, Paris, université Paris Diderot, 2016, 560 p.
Krauss Ellis S., Muramatsu Michio, « Bureaucrats and Politicians in Policymaking: The Case of Japan », The American Political Science Review, vol. 78, n°1, mars 1984, p. 126-146.
Nakamura Akira, « Un réexamen du modèle asiatique de gouvernement à la suite de la crise économique mondiale : un point de vue japonais tiré de l’expérience de la triple catastrophe de mars 2011 », Revue Internationale des Sciences Administratives, vol. 78, février 2012, p. 255-275.
Zakowski Karol, Decision-Making Reform in Japan – The DPJ’s failed attempt at a political-led government, Londres, Routledge, 2015, 252 p.
Contact : arnaud.grivaud@univ-paris-diderot.fr
